Zum besseren Verständnis der unterschiedlichen Instrumente und rechtlichen Grundlagen bringen wir hier einen Beitrag unseres Experten und Vorstandsmitglieds Dr. Dieter Kroll:

Einleitung

Neben Bebauungsplänen bieten auch Satzungen nach Bauplanungs-, Bauordnungs- und Denkmalrecht Möglichkeiten der Stadtgestaltung.

Der 2. Weltkrieg führte zu Zerstörungen ganzer Städte oder Stadtteile und damit zur Zerstörung städtischer Identität. Im Rahmen des Wiederaufbaus erfolgte eine nicht zu unterschätzende 2. Zerstörung, namentlich innerstädtischer Bereiche, durch eine seelenlose und teilweise rücksichtslose Architektur sowie durch maßstablose Brutalbauten in vorher kleinteiligen Arealen. Dies geschah besonders im Westen Deutschlands. Die Unwirtlichkeit unserer Städte… – so ein Buchtitel von Alexander Mitscherlich – spiegelt das. Auch heute noch werden in intakte historische Bestände ohne Rücksicht Neubauten implantiert, insbesondere durch Investoren, deren einziges Ziel eine „Gewinnmaximierung“ ist. Schon seit längerem findet dagegen ein Meinungswechsel statt, hin zur Erhaltung historischer „Restbestände“ oder charakteristischer Stadtquartiere. Hierzu wurden baurechtliche Instrumente in Form von Erhaltungs- oder Gestaltungsatzungen eingeführt und die Möglichkeit zu denkmalschutzrechtlichen Satzungen geschaffen. Das soll hier im Einzelnen erläutert werden:

Erhaltungssatzungen

sind bauplanungsrechtliche Satzungen, haben also städtebauliche Gründe. Ihre Rechtsgrundlage bildet § 172 Erhaltung baulicher Anlagen und der Eigenart von Gebieten (Erhaltungssatzung) Baugesetzbuch (BauGB). Hier eröffnet das besondere Städtebaurecht den Gemeinden, für ausgewählte Gebiete (Stadtteile, Quartiere usw.) planungsrechtliche Vorschriften zu erlassen. Die Gemeinde kann nämlich in einem Bebauungsplan oder durch eine sonstige Satzung Gebiete bezeichnen, in denen

1. zur Erhaltung der städtebaulichen Eigenart des Gebiets auf Grund seiner städtebaulichen Gestalt,
2. zur Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung oder
3. bei städtebaulichen Umstrukturierungen

der Rückbau, die Änderung oder die Nutzungsänderung baulicher Anlagen der Genehmigung bedürfen. Die Erhaltungssatzung darf zulässigerweise nur die Ziele beinhalten, die abschließend in §172 Abs.1 S1 Nr.1 bis 3 BauGB geregelt sind.

Durch eine solche Satzung können also Stadtteile oder Quartiere vor ungewollten oder nachteiligen Veränderungen geschützt werden. Es sollen durch die Erhaltungssatzung das Ortsbild, die Stadtgestalt und das Landschaftsbild geschützt sowie städtebaulich bedeutsame Anlagen erhalten werden. Es geht nicht um den Schutz oder die Erhaltung einzelner Gebäude ohne städtebaulichen Bezug. Dafür wäre der Denkmalschutz zuständig

Ortsbild ist beispielsweise die bauliche Ansicht einer Straße oder eines Ortsteils.

Stadtgestalt meint beispielsweise die Art des Grundrisses eines Stadtteiles und seine räumliche Struktur, ebenso seine Bodennutzung (lockere, dichte Bebauung usw.)

Das Landschaftsbild ermöglicht eine Ausweitung von Erhaltungssatzungen in unbebaute Bereiche oder auch in nicht im Zusammenhang bebaute Bereiche (planungsrechtlich „Außenbereich“).

Die Erhaltungssatzung kann dafür sorgen, dass sich Neubauten stärker in die Umgebung einfügen müssen, als das allein nach § 34 BauGB (Einfügungsgebot allein nach planerischen Gesichtspunkten!) möglich wäre, beispielsweise durch die Verwendung einer oder mehrerer bestimmter Dachformen (Satteldach, Mansarddach), die Eindeckungsart und -farbe, Fensterformate, Fassadenfarben.

Wichtig ist – so die entsprechende Rechtsprechung –  für jede auf eine Satzung nach § 172 BauGB gestützte Maßnahme, dass eine bauliche Anlage zur Wahrung ihrer städtebaulichen Funktion und Bedeutung erhalten werden soll, auch wenn diese ganz oder teilweise in ihrer historischen Substanz wurzelt. Beschränkt sich die Satzung auf diesen Schutzzweck, wird sie im Grundsatz auch den Anforderungen des Art. 14 Abs. 1 GG an die Ausgestaltung von Inhalt und Schranken des Grundeigentums, gerecht. Dies ist bei der Abwägung in Rahmen des Satzungsbeschlusses durch den Gemeinderat besonders zu beachten und muss deshalb eindeutig aus der Begründung zur Satzung ablesbar sein. In einer Erhaltungssatzung müssen die Erhaltungsgründe deshalb konkret dargelegt werden. Von ihnen hängt die Abgrenzung des Geltungsbereichs ab, für das die Erhaltungssatzung gelten soll. Der Satzung (bzw., sofern gefasst, dem Aufstellungsbeschluss) muss das Gebiet, für das sie gelten soll, eindeutig bestimmbar zu entnehmen sein.

Gestaltungssatzungen

sind Satzungen nach bauordnungsrechtlichen Vorschriften, nämlich nach der Landesbauordnung für Baden-Württemberg (LBO). Gemäß § 74 Örtliche Bauvorschriften können zur Durchführung baugestalterischer Absichten, zur Erhaltung schützenswerter Bauteile, zum Schutz bestimmter Bauten, Straßen, Plätze oder Ortsteile von geschichtlicher, künstlerischer oder städtebaulicher Bedeutung sowie zum Schutz von Kultur- und Naturdenkmalen die Gemeinden im Rahmen dieses Gesetzes in bestimmten bebauten oder unbebauten Teilen des Gemeindegebiets durch Satzung örtliche Bauvorschriften erlassen.  

Möglich sind so Anforderungen an die äußere Gestaltung baulicher Anlagen, einschließlich Regelungen über Gebäudehöhen und Gebäudetiefen sowie über die Begrünung, Anforderungen an Werbeanlagen und Automaten. Dabei können sich die Vorschriften auch auf deren Art, Größe, Farbe und Anbringungsort sowie auf den Ausschluss bestimmter Werbeanlagen und Automaten beziehen. Sie können sich ebenso beziehen auf Anforderungen an die Gestaltung, Bepflanzung und Nutzung der unbebauten Flächen der bebauten Grundstücke,  auf die Gestaltung der Plätze für bewegliche Abfallbehälter, auf die  Notwendigkeit, Zulässigkeit, Art, Gestaltung und Höhe von Einfriedungen, auf die Beschränkung oder den Ausschluss der Verwendung von Außenantennen usw.

Die Gestaltungssatzung hat den Schutz oder die Pflege des Ortsbildes im Auge und widmet sich dem äußeren Erscheinungsbild von baulichen Anlagen sowie von Werbeanlagen. Die Ziele der Satzungen differieren je nach dem aufgeführten Zweck des jeweiligen Satzungstyps. Allen gemein ist, dass die örtlichen Bauvorschriften Inhaltsbestimmungen und einschränkende Bestimmungen des Eigentums sind. Eine Gestaltungssatzung kann entweder aus aktivgestalterischen Gründen zwecks zukünftiger Gestaltung erlassen werden oder zum Erhalt bzw. Schutz eines bestehenden, bedeutsamen Ortsbildes. Im zweiten Fall geht es um die Bewahrung eines schutzwürdigen Ortsbildes; dabei muss es aber nicht unbedingt von geschichtlicher oder künstlerischer Bedeutung sein, vielmehr kann es genügen, wenn es aufgrund seiner besonderen Eigenart (Qualität der Bebauung u.ä.) eine  städtebauliche Bedeutung hat. Da solche Satzungen den Gebrauch des Eigentums einschränken, muss die Satzung inhaltlich bestimmt sein.

So können in Gestaltungssatzungen beispielsweise die Gebäudeform, die Fassadengestaltung, Form und Gliederung von Fenstern, die Zulässigkeit eines Drempels oder Kniestocks, die Dachform, das Dachmaterial, die Dachfarbe und Neigung des Daches, Dachaufbauten und Einfriedungen, oder auch die Erdgeschoßfußbodenhöhe geregelt werden. Oft werden in solchen Satzungen auch Regelungen zu First -, Sockel- und Traufhöhen aufgenommen.

Denkmalschutzrechtliche Satzungen

sind Satzungen nach § 19 Denkmalschutzgesetz (DSchG).

Danach können Gemeinden die Gesamtanlagen, insbesondere Straßen-, Platz- und Ortsbilder, an deren Erhaltung aus wissenschaftlichen, künstlerischen oder heimatgeschichtlichen Gründen ein besonderes öffentliches Interesse besteht, im Benehmen mit dem Landesamt für Denkmalpflege durch Satzung unter Denkmalschutz stellen. Veränderungen an dem geschützten Bild solcher Gesamtanlagen bedürfen der Genehmigung der unteren Denkmalschutzbehörde. Die Genehmigung ist dann zu erteilen, wenn die Veränderung das Bild der Gesamtanlage nur unerheblich oder nur vorübergehend beeinträchtigen würde oder wenn überwiegende Gründe des Gemeinwohls unausweichlich Berücksichtigung verlangen. Die Denkmalschutzbehörde hat vor ihrer Entscheidung die Gemeinde zu hören.

Im Bereich des Denkmalschutzes wird der Begriff Ensembleschutz verwendet für bauliche Gruppen, die auf Grund ihres Zusammenspiels als erhaltungswürdig erachtet werden und geschützt werden sollen. Dabei ist wichtig, dass, auch wenn einzelne Gebäude kein Denkmal sind, das Gebäudeensemble dennoch unter Ensembleschutz stehen kann.

Für alle diese Satzungen gilt, dass sie inhaltlich bestimmt sein müssen. Zu Wirksamkeit von Satzungen der Gemeinde sei auf § 4 Satzungen der Gemeindeordnung Baden-Württemberg hingewiesen.

FdR Dr. Dieter Kroll
Baudirektor i.R.
(ehemals im Regierungspräsidium Freiburg u.a. zuständig für Denkmalschutz)

Freiburg, 08.04.2018